Par Joseph OLINGA N. et Cristal consulting
Il est de notoriété publique que la sacro-sainte doctrine économique des institutions de Bretton-Woods est le capitalisme et ses règles d’or, le libéralisme à outrance par le truchement des marchés, et le désengagement de l’Etat des circuits de production pour s’occuper des infrastructures, de l’éducation et de la santé. Ainsi, dans le cadre de ses missions traditionnelles de surveillance multilatérale du système financier international d’une part, d’assistance technique aux pays membres d’autre part, les «subventions énergétiques» sont devenues une préoccupation internationale pour le FMI, et plus précisément en Afrique subsaharienne.
En effet, pour le gendarme de la finance internationale, « les subventions à l’énergie ont un impact défavorable sur l’efficience économique, en particulier sur l’allocation des ressources, la concurrence et la croissance. Les subventions à l’énergie peuvent entraîner une mauvaise allocation des ressources en encourageant une consommation excessive. Elles peuvent évincer des dépenses publiques plus productives, comme en témoigne la relation négative entre les subventions aux carburants et les dépenses publiques au titre de la santé et de l’éducation. Mais surtout, la sous-tarification des produits et les subventions peuvent engendrer un cercle vicieux de sous-investissement, de piètre maintenance et d’approvisionnement insuffisant, notamment dans le secteur de l’électricité et dans celui du raffinage du pétrole ». Fort de cette position, un nombre relativement important d’études théoriques et empiriques y ont été consacrées. L’étude afférente aux «Subventions à l’énergie: L’expérience internationale» a couvert 176 pays ; contient des estimations globales sur le niveau des subventions et concerne les subventions relatives aux produits pétroliers, à l’électricité, au gaz naturel et au charbon. Une réflexion permanente est donc entretenue ; et l’on peut dénombrer une large couverture mondiale d’études initiées en Afrique subsaharienne (7), en Asie (2), au Moyen-Orient (3), en Amérique Latine (4) et en Europe centrale et de l’Est (3). Vingt-deux (22) études de cas ont été réalisées dont 14 études sur le carburant, 7 pour l’électricité et une réservée au charbon. La perspective étant toujours celle des réformes des subventions aux carburants et électricité, nous avons pu repérer 28 épisodes de réformes (12 réussis, 11 partiellement réussis et 5 non-réussis).
«Réforme des subventions énergétiques»
L’exploitation de ces études de cas a été complétée par les enseignements tirés des travaux (19 rapports au cours des 5 dernières années) de recherche effectués sur les subventions énergétiques par le département des Finances Publiques du FMI et d’autres institutions sous régionales ou internationales. Elle a donné lieu en 2013, la publication du Département Afrique du FMI, intitulée Réforme des subventions énergétiques en Afrique subsaharienne expériences et enseignements et élaborée par une équipe dirigée par Trevor Alleyne.
Da la quintessence de cette publication, la « religion » du FMI qui se dégage en la matière se résume en les termes suivants :
« Il est essentiel de procéder à la réforme des subventions aux carburants et à l’électricité en Afrique subsaharienne afin d’assurer l’approvisionnement énergétique dont la région aura besoin pour réaliser son potentiel de croissance. Bien que les subventions continuent d’absorber une large part des ressources publiques, la production d’électricité et l’accès aux services d’alimentation restent bien inférieurs dans les pays d’Afrique subsaharienne aux niveaux observés dans d’autres pays à faible revenu. Il existe un lien entre les subventions et ces résultats parce que les subventions à l’énergie entraînent au moins deux séries de problèmes. Premièrement, elles sont mal ciblées. Les subventions procurent des avantages à toutes les couches de la société, mais les principaux bénéficiaires sont les mieux nantis. Deuxièmement, les subventions découragent souvent la poursuite d’opérations de maintenance et d’investissement dans le secteur de l’énergie, ce qui a pour effet de perpétuer
les pénuries et le manque d’accès. Il est donc essentiel de procéder à des réformes pour mieux
utiliser les ressources budgétaires en les consacrant à des dépenses favorables aux populations pauvres et au développement et pour faciliter l’accroissement de la production d’électricité. Il est toutefois difficile de procéder à des réformes parce que la population doit être convaincue qu’elle tirera davantage profit de la réallocation des dépenses publiques à d’autres fins qu’elle ne souffrira pas de l’élimination des subventions. Les efforts de réforme doivent donc mettre l’accent sur la formulation de mesures crédibles permettant d’obtenir l’adhésion aux réformes
Protection de l’économie locale
Malgré leurs inconvénients, les subventions universelles à l’énergie prédominent pour diverses raisons. Une subvention énergétique est un mécanisme facile à mettre en place, qui n’exige que peu de capacités administratives et qui permet à l’État de fournir des avantages très visibles à d’importants segments de la population. Il se peut aussi qu’il n’existe pas d’autres mécanismes. Les autorités peuvent de surcroît adopter des subventions énergétiques pour protéger l’économie intérieure de brusques montées des prix ou pour élargir l’accès de la population à des sources d’énergie, ou encore tout simplement parce qu’il leur est difficile de contrôler les résultats financiers des sociétés énergétiques, en particulier celles qui appartiennent à l’État. Les subventions énergétiques sont plus courantes dans les pays exportateurs de pétrole parce que ces derniers ont les ressources nécessaires à cette fin, parce que les services assurés par leurs institutions sont de moindre qualité et/ou parce qu’ils souhaitent encourager l’établissement d’industries à forte intensité d’énergie. Par ailleurs, la population de certains pays peut estimer qu’elle est en droit d’acquérir des produits pétroliers à un prix inférieur aux cours mondiaux pour profiter de la manne pétrolière du pays, même si les produits raffinés sont importés.
Plusieurs enseignements ressortent des études de cas de pays d’Afrique subsaharienne qui se sont efforcés de réduire les subventions énergétiques:
• Premièrement, il est bon, pour lancer les réformes, d’agir de manière transparente et d’expliquer à la population quelle est l’ampleur des subventions énergétiques et qui en sont les bénéficiaires. Au Nigéria, les autorités ont fait valoir que le montant des subventions aux carburants (9,3 milliards de dollars, soit 4,1 % du PIB en 2011) était supérieur à celui des dépenses d’équipement pour justifier la réforme. Au Niger, c’est après avoir réalisé que les recettes fiscales pétrolières s’étaient contractées pour tomber de 1 % du PIB en 2005 à 0,3 % du PIB en 2010, que le Niger a commencé à mettre en œuvre de nouvelles réformes.
• Deuxièmement, le succès des réformes dépend fondamentalement du soin accordé à leur préparation, notamment par le biais de l’éducation du public et de consultations avec les principales parties prenantes. Dans le cadre de la planification d’une réforme, il est important de définir clairement les objectifs et les buts, de recenser les principales parties prenantes et les principaux groupes d’intérêts et de formuler des stratégies pour répondre à leurs préoccupations. En Namibie, le Groupe de travail national chargé de la déréglementation en 1996 a abordé l le problème de la déréglementation des prix des carburants dans le cadre d’un vaste processus consultatif qui a débouché sur la publication d’un document officiel sur la politique énergétique en 1998.
• Troisièmement, il semble qu’une démarche progressive et séquentielle des mesures soit le meilleur moyen de procéder à la réforme des subventions. Cela est notamment le cas lorsque les subventions sont importantes et existent depuis longtemps. Une démarche progressive donne aux consommateurs le temps de s’adapter et permet d’éviter une brusque montée des prix qui pourrait compromettre leur adhésion. Le Kenya a procédé à l’élimination des subventions sur une période de sept à huit ans et est parvenu à son objectif en procédant à la fois au relèvement des tarifs, à l’amélioration des taux de recouvrement des factures et à la réduction des pertes techniques.
• Quatrièmement, il est nécessaire d’avoir des institutions solides pour maintenir l’élan des réformes des subventions énergétiques. En Tanzanie, la mise en place d’une entité réglementaire spéciale, chargée non seulement de délivrer les permis et de formuler les réglementations techniques (par exemple sur les normes de qualité des carburants), mais aussi de tenir le public constamment informé sur les prix (en vigueur et antérieurs) et la structure des prix, et de veiller au bon fonctionnement du marché (par exemple en menant des enquêtes sur les accusations de collusion concernant le niveau des prix) semble avoir contribué dans une large mesure au maintien des réformes des subventions aux carburants..
• Cinquièmement, pour réduire durablement les subventions à l’électricité, il n’est pas possible de se contenter de relever les tarifs.
Enfin, la mise en place d’un organe de réglementation indépendant, solide et compétent peut contribuer de manière cruciale à déterminer dans quelle mesure l’élimination de la subvention doit s’effectuer par le biais d’un ajustement des tarifs et par le biais de la maîtrise des coûts.
• Enfin, il est essentiel que l’engagement pris par les pouvoirs publics de dédommager les groupes vulnérables et d’utiliser les économies permises par la réforme des subventions pour mener des interventions de développement bien ciblées soit crédible pour que la réforme des subventions énergétiques puisse aboutir. Les transferts monétaires conditionnels sont le meilleur instrument qui puisse être utilisé pour atténuer l’impact du niveau élevé des prix de l’électricité sur les populations pauvres. Il peut toutefois ne pas être possible d’utiliser un tel instrument à brève échéance par suite de contraintes administratives. Diverses méthodes ont été adoptées à cette fin. Par exemple, au Niger et au Ghana, les autorités ont mis en place une subvention pour les transports publics afin de maintenir leur coût à un niveau abordable pour les populations pauvres malgré la hausse des prix du pétrole.
S’agissant du Cameroun, relevons que dans le sillage des études susévoquées en vue de l’accompagnement-pays dans les réformes du sous-secteur, une étude cas a été conduite en mai 2013 par les économistes Jean van Houtte et Samah Mazraani sous le titre de «Subventions à l’énergie: Les expériences internationale et camerounaise» avec les apports substantiels des départements Africains et des Finances Publiques du FMI. Les prix des carburants à la pompe étant bloqués depuis les « émeutes de la faim » de 2008, le système camerounais en vigueur, selon ces auteurs, se caractérise comme suit : Le coût total de la subvention énergétique sur la période 2009-2012 a été de 944 milliards de FCFA (7.3% du PIB), alors que le coût enregistré dans le budget était de 333 milliards seulement (2.6% du PIB). Pour l’exercice 2022 en cours, le Directeur Général du Trésor a annoncé une estimation optimiste de 765 milliards ; (2) La marge de la SONARA a presque doublé entre 2009 et 2013 (en raison de son mécanisme basé sur le principe d’“ad valorem”) ; (3) L’accumulation d’arriérés envers la SONARA compromet la réputation fiduciaire de l’Etat; (4) Les difficultés financières de la SONARA handicapent tout le système bancaire – et la relance de la croissance.
Reformes et compensation des défavorisés
Une éventuelle réforme devrait se fonder sur trois principaux axes.
Axe 1 : Préparer la réforme à travers la bonne connaissance des coûts et bénéfices
que recevront les différents intervenants, leurs intérêts, et leur capacité d’influencer; identifier les mesures clés de la réforme, et les fixer comme objectifs; préparer le cadre réglementaire de la réforme; préparer des réformes ciblées, visant à compenser les plus défavorisés; déployer un filet social ciblé et efficace; communiquer clairement, fréquemment; sensibiliser la population au défi, et à son importance; simplifier la formule de fixation des prix pour la rendre plus transparente; libéraliser l’approvisionnement en produits raffinés en invitant la Société Camerounaise des Dépôts Pétroliers (SCDP) à lancer des appels d’offres compétitifs; revoir les marges intervenant dans le structure du prix, sur la base de comparaisons internationales et de spécificités camerounaises justifiées.
Axe 2 : Repenser la relation avec la Sonara
en distinguant l’outil de subvention au producteur de celui pour la subvention au consommateur par la suppression de la marge SONARA de la formule sans baisser les prix à la pompe, et la remplacer par un transfert budgétaire direct; définir une subvention à la SONARA basée sur son volume de production et non sa valeur. Cette subvention devrait être conçue de manière à diminuer progressivement au fil du temps ; résoudre la situation des arriérés envers la SONARA avec une approche de reconnaissance de dettes, de provision de liquidité, et éventuellement de renégociation de la valeur des arriérés, afin de réduire le risque que pose la SONARA au système bancaire.
Axe 3 : l’ajustement des prix progressif et régulier.
En effet, selon les auteurs de l’étude de cas, la réticence à l’ajustement du prix s’explique par: l’attente que les hausses et les baisses du prix à l’international vont finir par se neutraliser; le souhait d’aider les plus pauvres de manière directe; la grande sensibilité politique du sujet. En outre, elle comporte des risques propres à la taille des montants engagés; à l’incertitude sur les tendances long-terme; ce prix est variable et imprévisible ; au signal qu’elle donne à l’économie; à ses conséquences budgétaires; à l’intégrité de la comptabilité publique.
Près de dix ans plus tard, ce diagnostic et les solutions proposées sous le prisme des options du partenaire qu’est le FMI demeurent d’actualité au sortir des perturbations du mois dernier. Can we do it ? Can we do so ? Let’us wait and see.
